LA REDIFINICIÓN DE LAS CIUDADES EUROPEAS (^*)

Peter HALL

Bartlett School of Planning, University College London.

Empezaré esta comunicación apuntando, en líneas generales, los factores principales que creo intervienen en la remodelación del sistema de las ciudades europeas a finales del siglo veinte. Tras esta explicación, presentaré algunas hipótesis acerca del modo en que estos factores influyen en el cambio del valor del espacio geográfico y finalizaré centrándome en la nueva y emergente jerarquía urbana europea.

I - LOS PRINCIPALES FACTORES:

En mi opinión existen ocho factores principales que afectan a las ciudades de Europa:

1. La globalización y la formación de los bloques comerciales continentales.
2. El cambio hacia una economía informacional.
3. El impacto de la tecnología del transporte.
4. El impacto de la tecnología de la información.
5. El nuevo papel de la promoción y el marketing urbano.
6. La transformación de la Europa del Este.
7. El papel de la migración internacional.
8. La búsqueda de la sostenibilidad medioambiental.

1. La globalización y los bloques comerciales

El comercio mundial no es en absoluto un fenómeno nuevo; lo que sí es novedoso es la escala a la que éste se produce en la actualidad y su extensión al sector informacional. Este comercio se ha intensificado mucho en los últimos años debido tanto a la creciente sofisticación técnica de los países que iniciaron su proceso de industrialización hace poco, como a la desaparición de las barreras al comercio internacional, conseguida gracias al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT) y a la formación de bloques comerciales continentales como el de la Unión Europea. Es posible que la existencia armónica de estas dos vías para la liberalización comercial no sea fácil, tal y como lo demostraron los desacuerdos que se produjeron entre los Estados Unidos y la UE en la ronda de Uruguay. Hasta el momento, el resultado principal de la imposible armonía entre esas dos vías ha sido la formación de los grandes bloques comerciales continentales.

El primer efecto de la globalización es una mayor especialización, tal y como sucede en los que todavía se denominan estados nacionales, pero que, en la práctica, se convierten en regiones integradas en una unidad económica más amplia. El segundo efecto es el de una mayor globalización de productos y de empresas, de tal modo que – sobre todo gracias a los acuerdos entre compañías – los productos que se producen en un bloque comercial pueden ser idénticos a los de otro bloque. Esto aumenta aún más la competencia y hace evidentes las ventajas comparativas de las regiones. La antigua división del trabajo en función del producto se complementa e incluso queda substituida cada vez más por la nueva división del trabajo en función del proceso.

En cuanto a los impactos urbanos de la globalización cabe señalar que han sido profundos. En primer lugar, la globalización ha llevado a la desindustrialización de aquellas ciudades con grandes concentraciones de industria manufacturera antigua, poco competitiva y de aquellas que cuentan con un empleo asociado a la manipulación de bienes en muelles, almacenes o al tráfico de mercancías, actividades que se trasladaron de los antiguos emplazamientos centrales a otros lugares más adecuados para el nuevo movimiento de contenedores. Como consecuencia de ese traslado, algunas ciudades portuarias, entre las que se hallan Liverpool y Londres, perdieron sus funciones tradicionales.

Al mismo tiempo, se produjo, como consecuencia de la nueva división del trabajo en función del proceso, un aumento de las funciones de control y dirección en unas pocas ciudades globales. Es probable que la importancia de ese grupo muy selecto de ciudades – que se podrían denominar eurociudades – aumente en cierta medida con el Mercado Único, e incluso más aún con la unión monetaria. Londres y París pertenecen, sin duda alguna, a este tipo de ciudades, a las que se podría añadir Bruselas y Francfort (esta última gracias a la ubicación del Banco Central Europeo).

2. El cambio hacia el sector informacional

En esta segunda mitad de siglo, todas las economías occidentales, incluidas las de la UE, han pasado de ser economías industrializadas a ser básicamente economías informacionales, en las que la mayor parte de la mano de obra ya no trata con producciones de carácter material. Manuel Castells ha definido bien este proceso como el cambio económico fundamental de nuestra era, comparable por su transcendencia al cambio de una economía agrícola a una industrial que se produjo en los siglos dieciocho y diecinueve. Hay quien defiende que ese proceso de cambio todavía depende de las necesidades de las economías de producción, opinión que no siempre es compartida. Pero no cabe duda de que la separación de los servicios respecto a la producción ha ido en aumento. Así y mientras que la fabricación se dispersa por todo el mundo, los servicios a las empresas se concentran en unas pocas ciudades globales, en las que halla el acceso a la información que les es esencial, tanto por medio del contacto directo, como a través de la comunicación electrónica. Las ciudades globales fueron las primeras en convertirse en centros ferroviarios en el siglo diecinueve, las primeras en atraer los aeropuertos a principios de siglo y las primeras en convertirse en los centros de las nuevas redes del tren de alta velocidad a finales del siglo veinte. Son también centros turísticos, incluido el turismo de negocios, lo cual genera empleo en hoteles, restaurantes, bares y otros servicios asociados a tales actividades. Sin embargo, otras ciudades especializadas, de menor tamaño y con un patrimonio arquitectónico o histórico destacado – tales como Oxford, Cambridge, Nimes, Heidelberg o Siena – también atraen este tipo de actividad.

Los efectos de la informacionalización en la suerte de las ciudades son complejos. Los servicios a las empresas de alto nivel – en especial aquellos que implican un contacto directo notable y que son de carácter nacional o internacional – continúan concentrados en las zonas centrales tradicionales de las ciudades más grandes y especializadas, como en el caso de Londres. De hecho, la cuestión de si esos servicios se pudiesen trasladar a otra zona no muy alejada del centro, por ejemplo a los Docklands en Londres, es todavía tema de debate. Estos servicios se han implantado también con fuerza en muchas capitales nacionales que se hallan por debajo de la máxima categoría mundial, hecho que refleja un grado de continua fragmentación en Europa. Las funciones culturales y turísticas también han aumentado en esos mismos distritos centrales, aunque en lugares distintos de una ciudad a otra. Se han creado puestos de trabajo en una amplia gama de oficios, con categorías y remuneraciones diversas, aunque para todos ellos se pedían unas condiciones básicas, incluidos motivación y un moderado pero alto nivel de estudios. Estas condiciones podrían haber superado las capacidades de una parte de los habitantes que viven en áreas centrales, que incluye tanto a los habitantes de mayor edad que han perdido sus puestos de trabajo en las industrias manufactureras o de manipulación de bienes, como a los más jóvenes que quizás no hayan tenido nunca un empleo vocacional estable. Como consecuencia, se ha desarrollado una pauta de desequilibrio espacial, según la cual – siempre en períodos de crecimiento económico, como a finales de los años ochenta – se producen puestos de trabajo en zonas con un nivel de desempleo elevado, y los trabajadores preparados para desempeñarlos deben recorrer a diario largas distancias para cubrir las vacantes existentes en los mercados de trabajo, mientras que la población del lugar permanece desempleada. En la actualidad, esta pauta, conocida desde hace tiempo en las ciudades estadounidenses, parece reproducirse también en Londres y París, acompañada de crecientes tensiones sociales y políticas, tal y como muestran con claridad los acontecimientos más recientes.

3. Los impactos tecnológicos: (1) El transporte

Ante esta situación, una cuestión que se plantea es la de qué probabilidades hay de que los avances en las tecnologías del transporte y de la información modifiquen esas pautas espaciales. Desde siempre, la tecnología del transporte ha desempeñado un papel decisivo en el desarrollo y forma del crecimiento urbano. La inversión intensiva en nuevas tecnologías – el ferrocarril entre 1840 y 1860, los trenes eléctricos de cercanías y los metros en los primeros años del siglo veinte, las autopistas y los aeropuertos en los años cincuenta y sesenta – ha ejercido una gran influencia en el desarrollo urbano posterior. El geógrafo estadounidense Brian Berry ha sugerido que esas pautas se corresponden con fases de épocas de desarrollo económico prolongadas que marcan el inicio de la recuperación tras una depresión importante. Sin embargo, en este siglo no se ha asistido a ningún avance destacado en la tecnología del transporte, aunque sí se ha producido la recuperación de algunas tecnologías anteriores, como es el caso del tranvía de principios de siglo, recuperado como tren ligero durante los años setenta y ochenta.

Los impactos urbanos que esta tecnología del transporte ha producido son, hasta cierto punto, contradictorios. El paso del transporte público al vehículo particular, favorecido por la construcción de autopistas de los años cincuenta y sesenta, contribuyó junto con otros factores – la afluencia creciente conllevó la búsqueda de nuevo espacio urbano y el paso de la vivienda de alquiler a la vivienda en propiedad – a la desconcentración de las grandes áreas metropolitanas: las poblaciones europeas han empezado a expandirse hacia la periferia siguiendo el modelo estadounidense de suburbanización. Los estudios realizados sugieren que si este movimiento se produce a una escala y distancia suficientes, surgirán unos mercados de trabajo locales y, como consecuencia, un modelo de trabajo más policéntrico: lo que en Estados Unidos se ha llamado el fenómeno "Edge City". Pero el gran incremento de la inversión en el transporte público que se ha producido recientemente ha invertido un poco el proceso: nuevas redes de ferrocarriles, metro o trenes de cercanías han conectado los barrios periféricos con los distritos de negocios del centro, lo cual ha reforzado el patrón urbano radioconcéntrico tradicional. Los planificadores del transporte han dedicado menos atención a la organización del tránsito en estas formas urbanas policéntricas, con la excepción destacada de la propuesta de Orbitale para la Región Île-de-France, consistente en la creación de dos anillos de circunvalación que conecten los principales núcleos urbanos de la región. Otras propuestas, y las más comunes, son las de aumentar las restricciones para la utilización del vehículo particular en las zonas congestionadas del centro de la ciudad. Estas propuestas pueden culminar en la elaboración de planes para la aplicación de peajes – sistema vigente en Oslo, propuesto y de pronta aplicación en Estocolmo – que, sin embargo, podrían favorecer una mayor desconcentración de las actividades.

Así pues, ¿es posible que, por fin, se produzcan novedades en las tecnologías del transporte? Existen buenos candidatos para ello: el transporte terrestre de alta velocidad, el tráfico automatizado y las redes de carreteras para vehículos inteligentes (Intelligent Vehicle-Highway Systems, IVHS), también denominadas "smart streets" o "calles inteligentes". Los dos primeros avances están de hecho ya aprobados y en uso; el último se está desarrollando con rapidez. Cabe la posibilidad de que se produzca una presión política notable para invertir en estas tecnologías como recurso para combatir la recesión económica. ¿Cuáles podrían ser los efectos de esa inversión en la construcción y en la forma urbana? La respuesta es otra vez la misma: los efectos pueden ser contradictorios. Las "calles inteligentes" podrían aumentar en gran medida la capacidad del sistema de vehículos particulares, sobre todo en las áreas que en estos momentos están más congestionadas. Esto, unido al cobro electrónico por la utilización del espacio viario, podría llegar a hacer que las zonas del centro fueran más accesibles en coche, al tiempo que estimularía su expansión. En cambio, las redes para el tren de alta velocidad y las del monovolúmen automatizado podrían llevar a una forma de desarrollo más descentralizado, basado en la existencia de unos cuantos centros principales en un área urbana policéntrica. Este es precisamente el enfoque que las autoridades de Île-de-France están dando al nuevo plan.

4. Los impactos tecnológicos: (2) Las tecnologías de la información

En teoría, toda tendencia a la reconcentración debería contrarrestarse con la nueva libertad que proporcionan las telecomunicaciones. Gracias al rápido descenso del coste real que las telecomunicaciones han experimentado durante la segunda mitad de siglo y a servicios sofisticados, desarrollados en esta última década, como el fax y el correo electrónico, las actividades que dependen del intercambio electrónico de información deberían ser cada vez más libres para localizarse fuera de los antiguos centros necesarios para los contactos directos. Sin embargo, tal y como demuestran los estudios realizados, en la práctica esto no es así, lo cual parece responder a dos razones principales.

En primer lugar, las telecomunicaciones nunca son del todo libres. Las compañías de telecomunicaciones y las autoridades nacionales, incluso cuando han tenido un monopolio real de la actividad, no han optado nunca por adoptar el modelo postal de aplicación de tarifas nacionales sin tener en cuenta las distancias. Por lo tanto, la cantidad que pagan las regiones periféricas es sensiblemente mayor a lo que se paga en el centro. En segundo lugar, parece que los centros principales ya establecidos crean una demanda interna permanente de servicios de telecomunicaciones nuevos y mejorados, resultando ser, por lo tanto, los primeros en recibirlos. A pesar de que esas mejoras pueden llegar con prontitud a las provincias, las ciudades centrales van siempre un paso por delante, lo cual significa que pueden resultar beneficiadas por la tecnología avanzada, como ocurre, por ejemplo, con la marcación digital que permite el desarrollo de servicios como el buzón de voz. Los estudios muestran que incluso el servicio telefónico corriente y el uso de ordenadores personales varían de una región de Europa a otra.

Así pues, la cuestión del efecto urbano de las telecomunicaciones avanzadas continúa sin resolver. No hay duda alguna de que en los Estados Unidos las denominadas "Edge Cities" o "Suburban Downtowns" han sido posibles gracias a la mejora de las telecomunicaciones, junto con unos alquileres más bajos de las oficinas de los barrios periféricos y la disponibilidad de mano de obra en esos mismos barrios. Los números de teléfono de llamada gratuita permiten en la práctica ubicar aquellas empresas para cuyo funcionamiento el uso del teléfono es básico casi en cualquier lugar, siempre y cuando el emplazamiento se ajuste a las decisiones sobre la localización de la empresa. Hasta el momento, esta tendencia parece menos desarrollada en Europa, aunque existen paralelismos con centros de oficinas descentralizados, tales como Reading fuera de Londres, las new towns de Londres y París, el corredor Arlanda E4 fuera de Estocolmo y adelantos como el de la City Nord en Hamburgo.

Existe una relación importante entre las telecomunicaciones y la tecnología del transporte. En los Estados Unidos, a pesar de haber unos cuantos ejemplos de desarrollo conjunto de ambas tecnologías en estaciones de tránsito, tales avances se producen siempre en función de los vehículos particulares. En Europa, parece que los planificadores han intentado reunir los mayores ejemplos de ese desarrollo conjunto en torno a los intercambiadores de transporte público. Sin embargo, se han desarrollado también en Europa muchos centros de investigación y desarrollo que, siendo más pequeños, siguen con fidelidad el modelo estadounidense, con lo cual la congestión de la periferia, producida por la elevada densidad de tráfico, sigue siendo un hecho problemático. No obstante, los emplazamientos del centro de las ciudades conservarán su atractivo para las actividades internacionales de alto nivel que precisen del contacto directo. Este hecho se verá favorecido por cambios técnicos, tales como la substitución del avión por el tren de alta velocidad en viajes de negocios que impliquen un desplazamiento de hasta unos 500 kilómetros, y el mayor desarrollo de los servicios rápidos de cercanías para los barrios más alejados, lo cual potenciará las zonas del centro como lugares de negocios. En general, este tipo de actividades de carácter internacional son las menos afectadas por la desconcentración de las ciudades y, además, el gradiente del alquiler en el centro podría debilitarse.

El problema central radica, por tanto, en saber a dónde podría conducir el proceso de desconcentración y reconcentración. En las áreas metropolitanas más extensas (las ciudades globales) este proceso ha absorbido poblaciones más pequeñas –independientes hasta el momento de su absorción – junto con las redes urbanas que las rodean. El resultado es una pauta de relaciones muy compleja. Alrededor de Londres, a una distancia de entre unos 30 y 120 kilómetros del centro, se hallan treinta o más casos de tales redes urbanas. La gran mayoría son todavía bastante independientes, pues muchos de sus habitantes viven y trabajan en un radio un tanto limitado, y dependen de la ciudad central tanto en cuestión de trabajo como de servicios. Sin embargo, en esas zonas destaca una minoría creciente de población que viaja a diario a Londres o a otros centros más pequeños. Incluso una cantidad considerable de los habitantes de esas redes urbanas utiliza los trenes de alta velocidad para desplazarse cada día a sus lugares de trabajo desde lugares tan alejados como Peterborough, a 130 kilómetros de Londres. Más significativo es el hecho de que todos estos centros están unidos entre sí y con Londres por relaciones funcionales profundas, como, por ejemplo, el intercambio de información. Así, por ejemplo, de no ser por el proceso de desconcentración de Londres, esos centros no se habrían desarrollado, del modo en que algunos lo han hecho, hasta convertirse en importantes centros de gestión.

En el caso de París, parece que no se da esta pauta de relaciones, aunque la presencia del TGV está llevando actividad de gestión descentralizada a lugares como Le Mans, a 200 kilómetros de la capital, o incluso a Nantes, a 400 kilómetros de distancia. En la Région Île-de-France, las cinco new towns han absorbido con creces la mayor parte del crecimiento que se ha producido. El nuevo plan regional de 1994 propone complementar esas ciudades con la creación de unos centros comerciales destacados, con una función europea, entorno a las nuevas estaciones del TGV de Roissy-Charles de Gaulle y de Massy. Así pues, la desconcentración de París se ha mantenido dentro de los parámetros del plan regional, y la aglomeración se detiene sin problemas, como con la ciudad de antaño.

En cualquier caso, incluso en aquellos países y regiones que han contado durante largo tiempo con un sistema de planificación regional exhaustivo, respaldado por instrumentos efectivos para su ejecución, el proceso de descentralización está originando una extraordinaria red de relaciones entre redes urbanas que en el pasado eran bastante independientes. Quizás no sea conveniente hablar de la formación de una megalópolis, palabra que trae a la mente otras ideas y que tiende a expresar un sentido de urbanización caótica continua. Sin embargo, el fenómeno identificado por Roger Brunet como el "Dorsale" (dorsal), y traducido al inglés de forma poco común con el término "Blue Banana" (banana azul), representa un cinturón lineal de interacciones funcionales que se solapan y que se extiende a lo largo de más de mil kilómetros, desde Birmingham a Milán; el cinturón de urbanización a lo largo del litoral mediterráneo, desde Valencia a Venecia, puede ser otro ejemplo.

5. Promoción y marketing urbano

En la actualidad, dado que hay tantas ciudades en busca de nuevas funciones que desempeñar al pasar de la era industrial a la informacional, dado que las antiguas limitaciones de localización en función del carbón, del hierro o de las aguas navegables tienen mucha menos importancia, las ciudades son ahora libres de competir entre ellas libremente para tratar de atraer aquellas actividades que, dentro de unos límites, pueden deslocalizarse. Esa libertad permite a las ciudades adaptar su imagen para desarrollar actividades totalmente nuevas de relevancia nacional o internacional. En Gran Bretaña, Glasgow desarrolló su patrimonio cultural hasta el punto de llegar a ser nombrada Ciudad Cultural Europea del Año en 1990. Birmingham construyó un Centro Nacional de Exhibiciones de gran éxito al que le ha seguido hace poco un Centro Nacional de Conferencias. Manchester ha solicitado los Juegos Olímpicos. En 1992 Barcelona albergó los Juegos Olímpicos y Sevilla una Feria Internacional importante: la Expo ’92. Las instalaciones que se construyeron para los Juegos Olímpicos – a destacar de entre todas la Villa Olímpica – han sido el escenario de ejercicios de renovación urbana significativos. En Sevilla, el emplazamiento de la Expo se está transformando en un gran parque de investigación y desarrollo y parece probable que el mismo ejercicio se repetirá en Lisboa este año. De modo similar, Londres planea una regeneración urbana en torno a la Cúpula del Milenio en el meridiano de Greenwich. Dortmund ha creado un parque de investigación y desarrollo en el campus de su universidad, la cual cuenta con veintiún años de antigüedad. Se podrían dar más ejemplos, pero lo que es obvio es que mediante la combinación de subvenciones estatales y del esfuerzo local, las ciudades pueden transformarse.

Para lograr esa transformación, las ciudades deben identificar aquellos elementos en los que destacan. Los aeropuertos principales son un factor determinante en el intercambio de información, en especial desde que la intensificación del tráfico aéreo ha hecho que los aeropuertos secundarios se hagan mucho más competitivos en lo que se refiere a destinos y a la frecuencia de vuelos; Manchester, por ejemplo, se encuentra ahora entre los diez aeropuertos europeos principales. La nueva red del tren de alta velocidad proporcionará una red de acceso totalmente nueva a puntos clave, tales como Lille, de los que casi se pasó de largo en la época aérea. Una posición central en la nueva Europa es una ventaja más que las ciudades del llamado "Golden Triangle" (triángulo dorado) formado por Londres, París y Colonia pueden aprovechar.

Más allá de esos factores geográficos básicos, las administraciones municipales han visto (o se les ha mostrado) que se pueden vender como si de automóviles o de ropa se tratase, por lo cual se promocionan a través de la publicidad y de las relaciones públicas. Lo que es más, intentan cambiar su propia imagen, en especial cuando la imagen que poseen no es muy atractiva. Dado que hoy en día, la antigua era industrial es casi tan exótica como la era agraria, las ciudades pueden ofrecer una "versión saneada" de esa época y presentarla como una nueva clase de atracción turística. Esto es aplicable en concreto a aquellas ciudades que pueden explotar el recurso de un frente de agua (waterfront). Si no se dispone de océano, lago o de ningún gran río, incluso un canal bastante modesto puede valer, tal y como han descubierto un gran número de ciudades industriales británicas.

Resulta difícil resumir los impactos urbanos del marketing urbano debido a que estos pueden ser muy diversos; se trata de un juego al que cualquier ciudad puede jugar. Sin embargo, se puede observar que las ciudades con el mayor incentivo para apuntarse a este juego son aquellas que más padecieron la desindustrialización y los cambios asociados a ésta de los años setenta y ochenta: las antiguas ciudades industriales y portuarias, en especial las que se concentraban en las regiones industrializadas más alejadas y que dependían de las dotaciones de recursos específicos. Por lo tanto, sería de esperar que estas ciudades experimentasen algunas de las mayores transformaciones urbanas de los años noventa, lo cual parece que ya se está produciendo, tal y como bien demuestran los casos de Glasgow, Manchester, Birmingham, Lille, Dortmund y Turín.

Un trabajo de investigación, realizado por la European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (Fundación europea para la mejora de las condiciones de vida y laborales), ha tomado el caso de las ciudades europeas de tamaño medio para observar en qué medida cumplían los criterios de sostenibilidad. Algunas parecían cumplir más criterios que otras, debido, al parecer, a unos rasgos distintivos de su geografía, como en el caso de Friburgo, en el centro geográfico de Europa y próximo a la triple frontera de especial relevancia entre Alemania, Francia y Suiza, o en el de Siena, con su estructura de instituciones que data del Renacimiento. Sin embargo, otras ciudades parecían sufrir las rigideces institucionales o los conflictos de autoridad entre los diferentes niveles de gobierno – local, estatal, nacional y supranacional; algunas estaban divididas entre la conservación del medio ambiente y la potenciación del crecimiento económico; y otras parecían mostrar un cierto grado de inercia en la forma de tratar problemas como la evacuación de residuos o el tráfico automovilístico.

Los resultados de este estudio me producen cierta sorpresa, puesto que siempre había considerado algunas de esas características como típicas de ciudades mucho mayores. Londinenses y parisinos no paran de decir que el medio ambiente de sus ciudades apenas puede compararse con el de otras, en especial con el de ciudades un poco más pequeñas del continente europeo como Amsterdam, Munich, Barcelona y Milán, y atribuyen esto al hecho de que Londres es demasiado grande, demasiado compleja y demasiado rudimentaria en su administración. En la actualidad no parece tan claro que esto sea así. De ampliarse el estudio a las grandes ciudades, se podría obtener la misma variación; y seguro que no existiría una relación clara e inequívoca entre la calidad del medio ambiente y el tamaño de la ciudad en cuestión.

Con eso no quiero decir que no exista relación alguna entre ambos hechos. El estudio de la fundación europea muestra que las ciudades de tamaño medio presentan características comunes: históricamente, no eran ciudades de gran poder industrial; contaban con un sector terciario importante y estaban desarrollando un sector cuaternario basado en actividades de rápido crecimiento, tales como las universidades y el turismo. Debido en parte a esta estructura económica, los niveles de polución tienden a ser bastante bajos y la calidad medio ambiental bastante buena, a pesar de que en muchas de esas ciudades se suele optar con bastante frecuencia por el uso del vehículo particular como medio de transporte. Sin embargo empiezan a aparecer algunos problemas de polarización social, que se deben en parte al hecho, un tanto irónico, de que algunas de ellas gozan de un buen momento económico; los habitantes más pobres no cuentan siempre con buenas viviendas, lo cual se debe, en cierta medida, a que habitan las viviendas más antiguas que no se han podido conservar, a pesar de que a menudo forman parte del patrimonio cultural.

Existe un aspecto relacionado con toda esta problemática: la participación democrática. Podría parecer axiomático que las ciudades más pequeñas pueden ser más participativas sólo por el hecho de ser de menor tamaño: las personas se pueden sentir identificadas con una ciudad de 50.000 habitantes de un modo en el que no pueden hacerlo con un lugar de cinco millones. Es posible que esas ciudades más pequeñas cuenten con un periódico y una estación de radio locales y, de mayor importancia, con una unidad clara de gobierno local. El estudio de la fundación europea se centra en ciudades de entre 50.000 y 200.000 habitantes, pero me pregunto si esta última cifra es un tope máximo real – sobre todo en el caso de que se pudiera adoptar la participación electrónica, de aplicación a escalas espaciales muy amplias, incluso a nivel nacional e internacional.

En cualquier caso, quisiera sugerir que nos centremos en esa noción de la participación a nivel muy local, cuyos aspectos positivos pudieran parecer obvios – como sucede con la maternidad o el pastel de manzana – pero que, como suele ocurrir con todo lo bueno, también presenta complicaciones. El problema más evidente es el del denominado "multiple Nimbyism", según el cual los ciudadanos podrían aceptar una propuesta a nivel estratégico o abstracto para oponerse después a ella con todas sus fuerzas a nivel local, cuando les afecta a ellos en particular. Los grupos de presión son fundamentales, pero puede que no representen a nada ni a nadie que no sea a ellos mismos. Existen algunos ejemplos de esta problemática: la propuesta de construir unas instalaciones para el transporte aéreo de mercancías que provocó las iras de los ciudadanos de Estrasburgo; la propuesta de construir una línea de tren para el transporte de mercancías en Holanda, que en un principio se aprobó, pero que en la actualidad topa con una fuerte oposición local. No hay una solución sencilla a este problema; pero una posibilidad para simplificarlo sería pedir que todos los ciudadanos aceptaran el principio estratégico con los ojos vendados, como aquél que dice, sin conocer las consecuencias a nivel local, para hacer después las modificaciones necesarias en cada caso concreto de acuerdo con unos criterios de evaluación previamente acordados. Llegan noticias de que la población se sentía impotente ante tales indicadores o criterios, a los que consideraba una cuestión de expertos. Sin duda alguna, es aquí donde la participación democrática por vía electrónica podría lograr grandes avances en la aceptación popular de temas complejos y en la participación en esos temas.

II – LA JERARQUÍA URBANA EMERGENTE

¿Qué sugiere la combinación de todos los factores que se han expuesto hasta el momento en este artículo acerca de la configuración de la nueva Europa urbana? En primer lugar, el hecho más relevante es que, en materia de urbanismo, no se empieza desde cero. Los orígenes de la jerarquía urbana europea tienen una antigüedad de dos mil años, o incluso más, cuando Londres, París, Colonia, Francfort, Marsella, Milán y Barcelona eran ya lugares destacados. La mayoría de las grandes ciudades de hoy en día lo eran ya antes del año 1300; desde entonces, salvo algunas excepciones notables – el ascenso de Birmingham y Berlín, el descenso de Brujas y Venecia – sólo se han producido ligeras variaciones en la jerarquía urbana. Excepto en Gran Bretaña, que intentó industrializarse antes de que se construyera el ferrocarril, la industria del siglo diecinueve fue a parar a las ciudades comerciales ya establecidas, que se convirtieron en los puntos de enlace ferroviarios. Asimismo, las carreteras y los aeropuertos del siglo veinte tendieron a abastecer a esas mismas ciudades, sencillamente porque ya existían. Como se puede observar, se ha producido una gran inercia en todo el sistema.

Se debe recordar además que en Europa no hay una única jerarquía urbana, sino una serie de jerarquías nacionales que se diferencian bastante las unas de las otras. Esas diferencias se deben a accidentes de la historia: los sistemas muy centralizados de Francia o Austria, que reflejan siglos de un poder también muy centralizado, contrastan mucho con los sistemas menos centralizados de países que alcanzaron la unidad nacional muy tarde, como en el caso de Italia o Alemania. Por supuesto, los Países Bajos son un caso aparte. Puesto que hasta hace poco las decisiones se tomaban a nivel nacional, las capitales de esos estados nacionales se convirtieron en los centros lógicos de toda actividad: Gobierno, comercio, finanzas, transporte, educación superior. Las redes de ferrocarriles nacionales del siglo diecinueve se centraron en ellas; los aeropuertos del siglo veinte, centros de las compañías aéreas nacionales, las siguieron. Los distintos elementos de este sistema se reforzaron los unos a los otros, con lo que se creó un sistema circular de causalidad cumulativa.

Como resultado, salvo unos pocos casos excepcionales, como el de Alemania entre 1945 y 1990, o el de Italia desde 1870, las regiones urbanas de las capitales tendieron a acumular una proporción desmesurada de la actividad económica nacional, en especial las actividades de más alto nivel, hecho que no debería ser ensombrecido por la posible tendencia de estas actividades a la desconcentración. Además la presión del nacionalismo ha hecho que aparezca un número bastante elevado de estados nacionales europeos relativamente pequeños, que a su vez, han originado la presencia de sus correspondientes capitales, también de tamaño reducido, que suelen tener una población de entre medio millón y un millón y medio de habitantes. Según los datos de que se dispone, durante los años setenta y ochenta, estas capitales aumentaron en prosperidad, y quizás también en población, al igual que ocurrió con algunas de sus homólogas en la jerarquía urbana, que no eran capitales de estado y en las que se incluyen las principales ciudades de provincias de las naciones más grandes.

Los cambios profundos de los últimos cinco años bien podrían haber actuado en direcciones contrarias. Por un lado, es inevitable que el progreso hacia el Mercado Único conduzca a una cierta centralización de las funciones en una supercapital o en más de una. Por otro lado, el nacionalismo se ha reafirmado, especialmente al este de la Europa central; además, aunque puede que la estructura de Europa después del tratado de Maastricht esté muy cerca de ser una unión federal, siguiendo el modelo de los Estados Unidos donde, incluso allí, los estados constituyen unas entidades con bastante poder.

El resultado de esos dos cambios opuestos entre sí ha sido la creación de un nuevo triángulo de poder en el centro de Europa. Ese nuevo eurocentro, situado en la zona de Bruselas-Bonn-Francfort, se equilibrará con los centros regionales principales al este de la Europa central, que conectan el este con el oeste. La pregunta que se plantea es la siguiente: si existen tales centros en el este, ¿por qué no también en el norte y en el sur de Europa? Copenhague, Milán y Madrid bien podrían promover su posición como puntos de articulación para sus regiones respectivas, puesto que están lo bastante alejadas de la región central como para asumir el papel que en los Estados Unidos desempeñan los centros regionales principales, tales como Denver o Atlanta. Sin embargo, no se debe olvidar que, en el caso de la UE, los estados nacionales continuarán siendo unidades significativas para la mayoría de las funciones (más importantes que los gobiernos estatales estadounidenses, dotados de bastante poder).

Si se relacionan estas tendencias con los cambios internos discutidos en el apartado anterior, el resultado final puede ser la aparición de una nueva clase de jerarquía urbana. En primer lugar, algunas regiones urbanas pertenecen a una jerarquía nacional e internacional, y es de especial relevancia para el propósito del presente artículo entender la relación entre ambas jerarquías. En segundo lugar, es de igual importancia comprender las relaciones entre las distintas regiones urbanas.

Figura1- Población de las áreas metropolitanas principales por categorías. Población en millones (1980-81)

Algunas de esas regiones tienen suerte de formar parte de cinturones de expansión regional (sunbelts) que se benefician de una dinámica de crecimiento más amplia. Entre estos se incluye el caso especial y relevante de los cinturones de crecimiento de la periferia más próxima a las regiones urbanas de las megaciudades, que son los principales beneficiarios de los procesos de desconcentración. Otras, en cambio, tienen la mala fortuna de hallarse en las regiones periféricas a los sistemas económicos nacionales o internacionales, y padecen lo que Cheshire y Hay han denominado la "periferalización de la periferia": las mejoras en la comunicación entre centros mejor situados hacen que los otros centros parezcan incluso menos accesibles de lo que ya eran.

(1) Ciudades globales. Estas son las clásicas ciudades de dirección control al máximo nivel internacional, apuntadas ya en los trabajos de Castells y Sassen. Hay muy pocas en todo el mundo. Casi con total seguridad, Londres es la única ciudad europea que, sin duda alguna, pertenece a esta categoría. Según el estudio DATAR, esta ciudad puntúa muy alto en cuestiones como las instituciones financieras, las multinacionales y el tráfico aéreo. Tiene la ventaja especial de participar en tres sistemas principales de comercio mundial: el europeo, el atlántico y el de la antigua Commonwealth británica. Sin embargo, hay otras ciudades que con seguridad aspirarán a convertirse en "eurociudades". En esos casos, las cuestiones decisivas serán la fusión probable de las principales instituciones políticas de la CEE en un solo lugar, casi seguro que en Bruselas, y el emplazamiento del Instituto que constituirá el núcleo del Banco Central y que podría ubicarse en Londres, París, Amsterdam o Francfort. En una encuesta reciente realizada entre expertos, se consideró más probable que el Mercado Único favoreciera más a París y a Francfort que a Londres.

(2) Regiones urbanas en franjas periféricas o corredores. En los países industriales avanzados, una proporción considerable de las regiones urbanas se halla en las franjas periféricas o corredores adyacentes a las principales regiones urbanas de las ciudades globales. Algunos ejemplos en Europa lo constituyen el círculo de ciudades del sudeste de Inglaterra alrededor de Londres, y su prolongación por el corredor urbanizado principal denominado "Megalopolis England" hasta llegar a la región central y al norte de Inglaterra, y el "Dorsal" que va desde la región central de Inglaterra hasta Milán pasando por el valle del Rin; o la megalópolis de la Costa Este ("Boswash") de los Estados Unidos; y la megalópolis Tokaido en Japón. Muchas regiones urbanas de esas zonas, en especial las más pequeñas situadas en zonas semi-rurales con grandes ventajas, se están beneficiando de la desconcetración local de las ciudades más importantes (Reading, Oxford; Nijmegen, Marburgo, Heidelberg). Sin embargo, algunas de las antiguas ciudades industriales más extensas, pueden estar teniendo problemas al pasar de la economía industrial a una economía informacional (Birmingham, Manchester; Essen, Dortmund, Turín); Otras puede que estén experimentando ambos procesos con el cierre de antiguas plantas industriales y la llegada de oficinas como resultado de la descentralización.

Hasta cierto punto, estos lugares pueden potenciar su localización mejorando las comunicaciones. Las ciudades con buenas conexiones aéreas pueden mejorarlas y hacer que los aeropuertos secundarios se conviertan en aeropuertos de primera categoría que compitan con los principales aeropuertos nacionales (Manchester; Düsseldorf). Las conexiones del tren de alta velocidad pueden hacer que algunas ciudades pasen a formar parte de un grupo esencial de centros globales, y hacerlas atractivas para funciones de gestión descentralizadas (Reading, Lyon, Nantes). Las telecomunicaciones avanzadas pueden servir de base para la formación de las denominadas "intelligent cities" (ciudades inteligentes), como en el caso de Massy-Palaiseau, así como para desarrollar y comercializar funciones específicas, tales como el Centro Nacional de Exhibiciones y el Centro Nacional de Conferencias de Birmingham o el Parque Tecnológico de Dortmund.

(3) Ciudades regionales alejadas. Las ciudades situadas en la periferia de los espacios económicos nacionales (o continentales), sobre todo si están dominadas por antiguas industrias en declive, deben hacer frente a un problema específico; tal es el caso de Belfast, Glasgow, Clermont-Ferrand, Saarbrücken o Cádiz. Las economías de esas ciudades se basaban en la concentración de recursos industriales que, en la actualidad, se han agotado o se han substituido por otros. Con frecuencia, la mano de obra está muy organizada y se resiste al cambio. Son ciudades dominadas por unas cuantas empresas industriales grandes y carentes de una tradición de pequeñas empresas. Están demasiado alejadas como para beneficiarse de la "ola de desconcentración" y tienden a ceder las funciones de servicios regionales que les quedan a las ciudades clave del más alto nivel. Puede que estas ciudades intenten explotar sus ventajas acumuladas a partir de la preparación de la mano de obra disponible y de los buenos niveles de formación, tal y como hizo la región de Glasgow al atraer la inversión electrónica nacional tras la Segunda Guerra Mundial o como hicieron muchas ciudades japonesas alejadas por medio del programa Tecnópolis en los años ochenta. También puede que estas ciudades emprendan direcciones totalmente nuevas, como en el caso de Glasgow al establecerse como ciudad cultural europea. En ocasiones, la distancia puede ser positiva cuando favorece la formación de estructuras administrativas regionales, tal y como se observa también en Glasgow; en este caso, la conservación de un sistema bancario escocés independiente del inglés ha sido un factor significativo.

(4) Capitales de región o de estado. A estas dos categorías se superpone el caso de la región urbana de tamaño medio (con una población de entre 500.000 y 2,5 millones de habitantes), que funciona como centro de gestión y de servicios de alto nivel para una región rural próspera dentro de una unidad nacional mayor, o como capital de un estado nacional pequeño semi-industrializado. Europa cuenta con numerosos ejemplos de ambas categorías, tales como Bristol, Norwich; Burdeos, Toulouse; Hannover, Stuttgart; Bolonia, Padua; Amsterdam, Bruselas, Luxemburgo, Copenhague, Oslo, Estocolmo o Dublín. Con frecuencia, estos lugares han alcanzado un éxito notable gracias a la potenciación de sus funciones como centros de servicios de alto nivel para sus áreas de influencia, con lo que han atraído a las industrias de servicios de información más dinámicas tanto del sector público como del privado (gobierno local, educación superior, sanidad; banca, seguros, contabilidad, servicios legales). En cierto sentido, estas regiones urbanas de tamaño medio son un reflejo de las capitales regionales o nacionales, y la diferencia entre ambas es mínima; tanto en los Estados Unidos como en Japón, algunos centros regionales con éxito tienden a ser muy periféricos en relación a los espacios económicos nacionales, de lo cual, sin embargo, se han beneficiado. La clave de ese éxito parece ser la falta de una base residual de industria pesada en declive, y una imagen positiva basada en un patrimonio histórico bien conservado; tómense como ejemplo los castillos de Norwich o de Heidelberg, los antiguos muelles de Bristol o de Burdeos; o los antiguos palacios y parques de Hannover, Stuttgart, Copenhague o Oslo.

(5) Las capitales de condado. La misma regla general que en el caso anterior sirve para muchos casos en escalas inferiores de la jerarquía urbana, que funcionan como capitales administrativas de las regiones locales más inmediatas (condados, comarcas, départements, Kreise). El crecimiento de las economías de esas regiones se debe más o menos a las mismas razones que en el caso anterior y también suelen proyectar una imagen positiva por medio de la conservación del patrimonio histórico. Tal y como se ha mencionado antes, muchas regiones urbanas de esta categoría se han beneficiado de un efecto regional: el formar parte de los llamados "sunbelts" (cinturones regionales de crecimiento) que han recibido los flujos de población y de trabajos procedentes de las grandes regiones urbanas vecinas (el sudeste de Inglaterra, el bajo Rin, el cinturón Necker-Danubio). Otras se hallan en antiguas regiones industriales en declive, que, sin embargo, han conseguido conservar y aumentar su reputación con la eliminación de las marcas de la industrialización; Durham y Preston en Inglaterra, Roubaix en Francia, Charleroi en Bélgica y Essen en Alemania son algunos ejemplos.

(6) Centros de servicios especializados. Esta categoría se solapa con la anterior. En ella se incluyen las regiones urbanas, por lo general de las pequeñas a las de tamaño medio, que han prosperado mediante la especialización en una o dos funciones de servicios que han mostrado un crecimiento de excepcional rapidez al pasar a una economía informacional; algunas de estas funciones son las de administración pública (gobierno local), educación, sanidad o la contratación de servicios de defensa. Los casos europeos de esta categoría son abundantes e incluyen Reading, Exeter y Norwich; Rennes y Aix-en-Provence; Marburgo y Heidelberg; Lund y Uppsala; Padua y Bolonia. Muchos de estos lugares han crecido siguiendo una lógica que tiene poco que ver con la jerarquía urbana o con la localización regional. Sin embargo, algunas de ellas se solapan también con la categoría de capitales de condado, con lo que pueden ofrecer un dinamismo excepcional, hasta el punto de mostrar síntomas de un crecimiento excesivo, como en el caso de Reading o de Heidelberg.

En resumen, las tendencias más probables son las siguientes:

1. Un fortalecimiento del llamado "Golden Triangle" (triángulo dorado) central o de la "región urbana de capital central" y, en concreto, de una o dos ciudades dentro de esa región: Bruselas, Amsterdam, Francfort y, más problemáticas, las ciudades de París y Londres.

2. Como consecuencia del fortalecimiento de otras ciudades, es posible que se produzca un debilitamiento de la posición dominante de Londres como ciudad global de Europa.

3. Un crecimiento continuo de los "nudos periféricos" y la consiguiente formación de centros de importantes sistemas subcontinentales fuera del triángulo dorado. Entre ellos destacarán Berlín, Viena y algunas otras capitales al este de la Europa central como centros nodales principales, la formación de centros regionales específicos, como el caso de Leipzig; y el crecimiento de centros nodales al norte y sur de Europa, tales como Milán, Madrid, Barcelona y Copenhague.

4. Una función nueva y de relevancia creciente para los centros clave de los corredores principales que unen el triángulo dorado y los nodos periféricos, tales como Basilea-Zurich y Basilea-Lucerna-Génova.

5. Un proceso general de descentralización y reconcentración de las áreas metropolitanas más grandes, que en ocasiones se extienden hasta abarcar una amplia escala espacial, lo cual lleva a la formación de cinturones de crecimiento ("growth belts") que incluyen ciudades de tamaño medio; crecimiento continuo de las capitales de condado y de los centros de servicios especializados en esos cinturones.

6. Un modelo variado de recuperación de las antiguas ciudades industriales en función de una serie de factores, incluida la recalificación urbana.
1. Un gran estímulo a esas ciudades de provincias y a determinados centros periféricos de las áreas metropolitanas principales, que se convierten en los centros de enlace de la red del tren de alta velocidad.

(^* ) – Conferencia inaugural de la VII Semana de Estudios Urbanos

Próxima publicación en: Bellet, C.; Llop, C.(eds.) (2000), Ciudades intermedias, urbanización y sostenibilidad, Lleida, Pagès editors (salida al mercado en marzo del 2000)